謝勇才：個人養老金稅收優惠資源應該向中低收入人群傾斜

　　2023年12月29日，第十三屆中國社會科學院社會保障論壇暨《中國養老金發展報告2023》在京召開，本次論壇的主題為“個人養老金與制度優化”。論壇由中國社科院世界社保研究中心（社保實驗室）主辦，長江養老保險股份有限公司承辦，香山財富研究院協辦，來自政府部門、高校、科研機構、學會組織和業界人士參 加了本次論壇。

　　華中科技大學社會學院副教授謝勇才表示，從目前來看，我國的個人養老金稅收優惠政策是比較粗糙的，在試點。一是稅收優惠模式比較單一，現在只有延稅型的EET模式，這個模式可能對于中高收入階層比較友好，對中低收入階層可能不夠友好。二是稅收優惠政策的精準度、公平性欠缺，因為都是1.2萬元的額度，對于中高收入，尤其是已經參加了職業年金的人群，他們已經享受了稅收優惠，如果再繼續享受個人養老稅收優惠，可能會進一步拉大收入分配的差距，沒有針對中低收入階層的稅收優惠政策。三是靈活性不夠，現在的稅收優惠額度不能接續使用，今年沒用下一年就使用不了。四是沒有家庭的視角，沒有鼓勵家庭來共同參保，最后沒有考慮到可以鼓勵家庭來共同參保。

　　基于這四點不足，結合國際經驗，謝勇才提出四點啟示：一是要實行多種稅收優惠模式，目前一種模式肯定是不夠的，是不是要有針對中低收入階層，比如說TEE或者EEE模式，讓他們更多的選擇。二是凸顯政策精準性，稅收優惠資源應該向中低收入傾斜。三是提升稅收優惠政策的靈活性，鼓勵個人合理配置稅收優惠額度。四是支持家庭參保，可以考慮對于夫妻共同參保繳費適用于更高的稅收優惠額度?；蛘邔τ诘褪杖爰彝サ膮⒈＠U費進行補貼，也就是說個人養老金稅收優惠政策要有家庭視角，鼓勵以家庭形式參保。

　　以下為謝勇才發言實錄：

　　謝謝韓老師！各位領導、各位嘉賓、各位同行、各位媒體朋友，大家下午好！非常感謝鄭老師團隊的邀請。我向大家匯報的是個人養老金稅收優惠政策何以可為——來自美國、德國和澳大利亞的經驗與啟示，主要從五個方面來匯報這個研究。第一為什么研究這個問題；第二文獻回顧；第三是美國、德國和澳大利亞三國個人養老稅收優惠政策的主要實踐；第四是美國、德國和澳大利亞個人養老金稅收優惠政策的主要特征與實施效果；第五是美國、德國和澳大利亞個人養老金稅收優惠政策的經驗總結及政策啟示，我們的落腳點就是對我們國家有什么啟示。
　　首先是我們為什么研究這個問題。上午鄭老師也提到了個人養老金的參保情況，目前試點一年過去了，大概參加人是4030萬，參加人還是比較多的。但是實際上其實繳費人數比較有限，大概不到30%，繳存額度只有2千塊錢左右。為什么開戶熱，但是繳費人數少，而且繳存額度低？其實我覺得跟個人養老金的稅收優惠政策比較粗糙可能有關系，當然跟我們的大環境、市場不夠成熟、收益率等等都有關系。個人養老金最大的賣點，或者最大的吸引力就是稅收優惠政策，所以我們想研究這個話題。
　　在座的各位都對個人養老金比較熟悉，當前稅收優惠政策是在2022年9月26日國務院常務會議決定，對基本參加個人養老金實行個人所得稅優惠，每年有1.2萬元的繳存額度，可以稅前扣除，投資收益階段不納稅，待遇領取階段的實際稅率由7.5%降到3%，鼓勵更多的國民參加個人養老金計劃。實際上，利用有激勵性的稅收優惠政策鼓勵或者吸引公民參保個人養老金計劃，這是很多發達國家或者全球國家的做法。目前來講，OECD國家大多數都出臺了與個人養老金相匹配的稅收優惠政策。目前比較典型或者做得比較好的有美國、德國和澳大利亞三國，以這三個國家作為案例，來看看他們的做法，他們的經驗是什么，主要的教訓是什么，對我們國家能夠帶來什么啟示，從而完善我們國家的個人養老金稅收優惠政策，這就是為什么我們要研究這個話題。
　　我們先看一下美國的做法，美國早在1974年推出了傳統的個人退休賬戶，1997年推出了羅斯個人退休賬戶，前者是采用延稅型的EET模式，羅斯個人退休賬戶采用的是TEE的非延稅型模式。這兩種退休賬戶能不能享受稅收優惠的額度主要是受三種因素的影響：一是個人和家庭收入水平，收入越高，享受的稅收優惠額度越低，是為了避免稅收優惠政策成為富人避稅的工具；二是是否參加了雇主養老金計劃，就是401K計劃，如果個人和配偶參加養老金計劃，那么稅額額度會低一點；三是婚姻情況，夫妻共同申報或者共同參加，享受的稅收額度要比單獨申報或者未婚申報的額度高一點，這是美國大概的做法。
　　德國里斯特個人養老金的稅收優惠政策采用的也是延稅型的EET模式，比較有特色的是匹配了政府補貼。主要有三種補貼：一是基礎補貼，針對所有的人群，只要參加了李斯特個人養老金都可以享受這個補貼；二是子女補貼；三是青年人特別補貼。為什么這么做呢？因為考慮到有子女家庭和青年人收入相對低一點，或者收入比較緊張，家庭支出比較多，可能沒有多余的錢，或者沒有那么大的動力參加里斯特個人養老金，但是他們的養老問題比較嚴峻，為了吸引這群人進來參加里李斯特老金計劃，對子女和青年人進行了補貼。
　　澳大利亞的超級年金稅收優惠模式是最豐富的，大概有三種做法：一是稅前收入繳費，首先可以跟雇主商量好一定比例的稅前的收入，可以投入到或者是可以放到年金里面去，可以享受稅收優惠，這是稅前收入繳費。第二是稅后收入繳費，你可以用稅后收入為自己和配偶同繳費，這是已經繳過稅的，后面在領取環節可以適當免稅；三是針對低收入階層，有一個匹配補貼，是共同供款計劃。因為澳大利亞的靈活就業人口比較多，有很多人的收入不穩定，收入不夠高的低收入人群的養老問題很嚴峻，就是為了鼓勵他們為未來的養老儲蓄進行了匹配補貼，而且是專門針對低收入人群的。前面德國的補貼有些是普惠性的，澳大利亞這個是專門針對低收入人群的，這是澳大利亞的做法。
　　這三個國家個人養老金稅收優惠政策的基本特征和實施效果?；�本特征有五個方面：一是稅收優惠模式是靈活多樣的，兼顧了不同群體的需求。美國傳統個人退休賬戶和羅斯個人退休賬戶不僅有EET，也有TEE，德國是有EET模式加上政府補貼。澳大利亞就更多了，有稅前繳費、稅后繳費和共同供款計劃等等，可以滿足不同收入階層的需要；二是立法先行，這是西方國家社會保障制度發展的典型經驗，三個國家個人養老金的稅收優惠政策，無論是個人養老金還是其他制度，每一步都是先有立法。美國通過《雇員退休收入保障法案》推出了個人傳統的個人退休賬戶，《納稅人減免法案》推出了羅斯個人退休賬戶，每一步都有相關的法律背書；三是政策調整是循序漸進的，在不斷地調整跟經濟社會發展相矛盾的部分，只要稅收優惠政策跟經濟發展有沖突的，就馬上進行調整。最開始美國傳統的個人退休賬戶針對未加入401K計劃的群體，主要是中低收入人群，后來發現這么規定繳費人數、金額等等都上不去，后面就取消了這個限制，規定70.5周歲以內人的都可以參保，后面這個傳統個人退休賬戶的繳費金額、繳費人數都上去了，而且后面還不斷進行改革，把稅收優惠政策嵌入到整個經濟發展的大環境之中；四是重點關注低收入人群的需求，希望稅收優惠資源能夠向中低收入人群傾斜，比較典型的羅斯退休賬戶規定了高收入人群不能參保，中低收入人群才能參保。德國有針對有子女家庭的補貼，還有青年補貼等等。澳大利亞更明顯，有專門針對低收入人群的補貼，比較關注低收入人群的需求；五是鼓勵以家庭為參保對象，是鼓勵家人參保。為什么鼓勵家人參保？因為有些家庭主婦，或者有些收入比較低的，他們的養老問題比較嚴峻。而且鼓勵家庭參?？梢蕴岣邆�人養老金的可及性，更好地反映家庭的收入狀況。如果是夫妻共同參加的話，稅收優惠額度高一點，如果是個人申報的話，額度會低一點。
　　我們看一下實施效果。首先看美國個人退休賬戶的稅收優惠政策效果，總體來看效果還是可以的。在這個稅收優惠政策的刺激下，美國的個人退休賬戶的繳費規模和覆蓋人群都有明顯的提升。右邊的圖可以看到，大概2017年到2020年度，美國政府成本大概是稅收優惠支出240億到280億美元，帶動了1120萬到1420萬人個人退休賬戶繳費，而且繳費金額可以達到420到560億美金，成本和帶來的繳費大概比例是1：2。因為稅收優惠政策是個人養老金最大的賣點，或者是吸引力最大的部分，可以認為，這些成效基本上是稅收優惠政策帶來的?？春竺娴膱D，大概目前有35%到38%的家庭加入了個人退休賬戶，可以說稅收優惠政策以一己之力將近四成的家庭納入了個人養老金計劃。而且目前美國的個人養老金計劃總資產達到13.5億美金，所以它的效果還是不錯的。
　　澳大利亞資源型超級年金稅收優惠的效果也還可以，這個表是2017年到2022年，繳費總額基本上不斷增長，而且對中低收入人群有一定的吸引力?？梢钥吹降箶档诙�行的政府共同供款的補助繳費，針對中低收入階層的匹配補貼，2021年大概是1.1億成本，繳費大概是6.39億，所以成本跟繳費的比例大概是1：4或者是1：5?？傮w上來看，澳大利亞的激勵效果可能比美國的個人退休賬戶的效果要好一點。
　　雖然美國和澳大利亞個人稅收優惠政策的效果都還不錯，但是也面臨著共同的困境。雖然有很多政策或者很多規律針對中低收入階層，但是對中低收入階層的吸引力還不夠，只有少部分中低收入階層加入了這個個人養老金計劃。結果就是稅收優惠成本或者稅收優惠的紅利被中高收入享受了，或者是在一定程度上淪為富人避稅的工具，這是他們面臨的共同困境。
德國李斯特個人老金稅收優惠政策的形勢比較嚴峻，德國的效果可能就比較差，主要體現在三個方面：一是雖然稅收優惠政策比較有特征，但是并沒有帶來較高的覆蓋率，大概目前只有不到四分之一的勞動人口加入了里李特養老金計劃。二是每年幾十億歐元的成本支出沒有帶來較高的繳費額，就是目前里李特養老金資產僅占德國公民總體退休收入的比重5%左右，對于保障老年人生活是作用不大的；三是帶來比較嚴重的不平等問題，大多數享受稅收優惠政策的是中高收入階層，尤其是高收入階層，低收入階層享受很好，只有13%左右的低收入群體加入了里李斯養老金計劃。
再談一談三個國家個人養老金稅收優惠政策的經驗總結和啟示。經驗總結有五條，一是多種稅費模式并行，滿足不同群體的需求；二是對不同群體要精準施策，尤其是對中低收入階層可能要適當傾斜；三是稅收優惠政策要有靈活性，優惠額度可以節約使用；四是鼓勵家庭參保，夫妻共同參報；五是每一步走都要有法律的背書。
　　這一部分對于我們國家的重要啟示，從目前來看，我們國家的個人養老金稅收優惠政策是比較粗糙的，我們在試點，一是稅收優惠模式比較單一，現在只有延稅型的EET模式，這個模式可能對于中高收入階層比較友好，對中低收入階層可能不夠友好；二是稅收優惠政策的精準度、公平性欠缺，因為都是1.2萬元的額度，對于中高收入，尤其是已經參加了職業年金的人群，他們已經享受了稅收優惠，如果再繼續享受個人養老稅收優惠，可能會進一步拉大收入分配的差距，沒有針對中低收入階層的稅收優惠政策；三是靈活性不夠，現在我們稅收優惠額度不能接續使用，就是今年沒用下一年就使用不了；四是沒有家庭的視角，沒有鼓勵家庭來共同參保，最后沒有考慮到我們可以鼓勵家庭來共同參保?；�于這四點不足，加上前面的國際經驗，我們提出了四點啟示：一是要實行多種稅收優惠模式，目前我們一種模式肯定是不夠的，我們是不是要有針對中低收入階層，比如說TEE或者EEE模式，讓他們更多的選擇。如果假設這些稅收優惠模式都不能撬動或者吸引中低收入階層參報，可以考慮對低收入人群參保繳費提供適當的補貼；二是凸顯政策精準性，稅收優惠資源應該向中低收入傾斜。目前我們養老形勢最嚴峻，養老問題最大的是中低收入階層，對于中高收入者來說第一支柱、第二支柱都有了，第三支柱是錦上添花的。對于中低收入來講，個人養老金可能會發揮雪中送炭的作用，我們可以針對他們有適當的傾斜。比如說稅收額度可以隨個人收入的增長而減少，高收入接受享受稅收優惠額度低一點，中低收入享受稅收優惠額度高一點?；蛘甙褌�人養老金、企業年金的稅收優惠額度合并，如果享受了前面的企業年金或者職業年金的稅收優惠額度，個人養老金稅收優惠額度要減一點，避免它成為富人避稅的工具；三是提升稅收優惠政策的靈活性，鼓勵個人合理配置稅收優惠額度。我們對于稅收優惠額度是不是可以節約使用？比如今年如果沒有用，是不是可以到明年再用？或者到后年一起用？是不是可以鼓勵在整個人的生命周期之內，按照自己實際的收入來進行享受稅收優惠額度，進一步提升個人養老金的吸引力；四是支持家庭參保，雖然家庭的養老功能在弱化，但是家庭仍然提供了最直接、最基本的養老保障，夫妻之間的支持是非正式支持最重要的部分?？梢钥紤]對于夫妻共同參保繳費適用于更高的稅收優惠額度?；蛘邔τ诘褪杖爰彝サ膮⒈＠U費進行補貼，也就是說個人養老金稅收優惠政策要有家庭視角，鼓勵以家庭形式參保。
　　以上就是我匯報的主要內容，比較粗淺，請多批評指正，謝謝大家！