一文讀懂金融監管總局“三定”邏輯：既管合法又管非法，弱化單一部門對機構的全面掌控|三定系列①

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過去一周，北京金融大街15號的國家金融監督管理總局大樓，始終處于忙碌之中。根據新聞通稿，一場貫徹中央金融工作會議精神的研討班和工作座談會開到周末休息日方才結束。會議通稿展示了對未來金融監管的一系列新判斷和新思路。涉及眾多部門和人員的職責調整、工作交接同步進行。忙中有序，有條不紊。

始于今年三月份的機構改革大棋，在總局層面登頂見光，趕往遼闊之地。

一周前，《國家金融監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定》（通稱“三定”方案）正式掛網。自從2023年3月16日，《黨和國家機構改革方案》公開發布，即時起，金融改革一直受到高度關注。

尤其是，“統一負責除證券業之外的金融業監管”，“強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管”，“統籌金融消費者保護”，“加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為”，每一項表述，都需要在改革方案中細化呈現。

在當前金融風險高發、環境變局加速的情況下，這一改革格外不同尋常。毫不夸張地說，每一句話都是千鈞之重，都是高層在諸多因素中的戰略決策，都需要監管部門主政者敲釘轉角，逐項落實。

金融監管總局的機構改革對行業有哪些影響，有哪些看點，有什么門道？根據公開信息，結合與業內人士的交流，我們來描述一下這個改革可圈可點之處。

內設機構職能大調整

保險條線主責主力，分布于4個機構司、3個功能局

這次金融監管總局層面的機構調整，機關內部運行、工作機制發生較大變化，而我們預估，對外部市場和行業的影響小于上次銀保合并，兩個監管機構的合并更像是“外科手術”、大動斧鑿；而在銀保監會基礎上組建金融監管總局，更像是“自我修煉”、吐故納新。

總體上，這可以看作過去5年強監管嚴監管態勢的延續和加深。機構監管的主導地位會繼續保留，這也是全世界金融監管的基本邏輯，畢竟金融機構是金融市場的關鍵角色，金融穩定要從市場主體生命周期“生老病死”的抓起。

原來的銀保監會內部，保險條線保持“5+3”的架構：財產險、人身險、保險中介、公司治理、資金運用5大機構監管部門，財務會計、消費者保護、非銀檢查3個功能監管部門。其中5個機構監管部門，是坊間俗稱“北樓”的骨干，承接了“老保監”的主要監管力量。

機構改革后，隨著機構監管部門調減，保險中介部納入財產險部，資金部分拆，變陣成為“四司三局”。保險條線的主責主力，分布在財產險、人身險、公司治理、資管等4個機構司，以及消費者保護、保險非銀檢查、稽查3個功能局。

據『慧保天下』了解，涉及保險集團公司、保險公司、保險資管公司、保險中介公司的行政許可受理職責，轉移到新成立的準入司。準入司側重于統一的政策制定、事項受理和做出決定，事項受理后的實質性審核把關，基本上還在各個相應的機構監管司。

而保險機構發生重大風險需要采取特別措施或開展處置，初期階段可能由機構司負責，后期以恢復處置司為主，甚至會直接轉交給恢復處置司。

償付能力、資金運用在宏觀整體上的監測分析職責，交給統計司，日常管理由財產險、人身險兩個機構司分別去做。關系法人層面的重要制度，如股權和公司治理、償付能力、保險資金運用，分別放在公司治理司、法規司。

按照這樣的設置，以后保險業的機構和業務審批，從資本管理、業務經營到資金運用各個板塊的經營規則，必將更加清晰、一致、透明，可以預見會降低制度性交易成本，減少協調掣肘，為保險公司規劃自己的經營發展帶來更多的確定性。

在一個不確定的時代，這種確定性的輸入，為迷惘的市場帶來熵減的效應，讓市場預期更穩定，這是非常寶貴的。

優化監管機構內部機制流程

強化功能監管部門的制約作用，減少機構監管部門對機構的全面掌控

比較同批改革的人民銀行、證監會，其職能和機構只是微調。而金融監管總局的職能定位、工作理念發生深層次的調整變化，隨著時間的推移，這種變化的影響會越來越明顯。

從公開文件看，機構改革的核心指向，在于強化功能監管部門的制約作用，相對減少機構監管部門對一家機構“從生管到死”的全面掌控，會在監管部門內部形成一定的制約。

銀保監會一直實行以機構監管為出發點和職責歸屬的內部分工，而原保監會的架構則以功能監管為主要維度。這種模式，在保險業造成存在資產端、負債端的割裂，審慎監管、行為監管的摩擦，以及準入前后“兩張皮”。

銀保監會這5年，保險條線歷經多次微調，基本落實了機構監管理念、分工、方法和流程，大大增加了監管工作責任的“壓強”。主監管員對接一家或者幾家保險機構，建立全面持續的業務工作檔案，掌握一家機構的整體情況，對其經營發展和風險敞口、走勢作出總體判斷，牽頭開展風險評級和采取措施。

這一制度設計的本意，是如果機構出了問題，監管失查失職，能夠倒查責任，準確地把“板子”打在責任人的身上。6年前全國金融工作會議提出“有風險沒有發現就是失職，發現風險未及時提示和處置就是瀆職”，意旨正在于此。這是對監管者監督的達摩克里斯之劍。

但是，近幾年行業風險迭發，這種模式受到質疑。特別是有觀點指出，機構監管容易產生腐敗，甚至一些不法商人、違規機構會對相關崗位“精準打擊”，“捕獲監管”。中央紀委網站也發文指出，消除金融風險背后的監管腐敗，要“從破除監管者和被監管者利益鏈入手”。

一些保險公司出現重大問題后，社會上甚至都已沸沸揚揚，監管部門遲遲未能跟進有力措施，也沒有在報告報表上反映。比如，多家人壽保險公司被大股東套走大量資金用于房地產行業，巨大的風險損失，引發對機構監管專業度、可靠性的反思。

改革就是奔著問題去的。機構監管的工作鏈條成熟清晰，關鍵點是準入審批、非現場監測、現場檢查、風險處置四個環節。金融監管總局新設金融機構準入司、機構恢復與處置司掌握“生死大權”，把單體機構的準入、銷號退出從原來的部門拿走，檢查局、稽查局則根據分工開展檢查。對機構的監管強調全周期、全流程，但內部對權力清單進行切割，在流程上咬合銜接，同時相互制衡監督。

借用警察維護公共安全的概念來說，準入司是“戶籍警”，管“新生兒”落戶；

財產險、人身險等機構監管部門是“治安警”，平時借助“朝陽群眾”“監控攝像”掌握動向，必要時上門走訪，小問題敲山震虎，有困難噓寒問暖；

檢查局是“全科醫生”，沒事給你做個體檢，手里拿著體溫計和傳感器，幾年輪一次，大家排隊來，讓大家保持強身健體的意念、大病早治的準備；

找上門一般不是小事。如果機構處于高風險狀態，那就轉入“稽查局、打非局是“刑警”，專門查大案，查錢、控人、管賬，不行就采取更強硬的措施，手術室”，恢復處置相當于送進“ICU”，各種法律、財務手段全給上，最后“我盡力了”，實在沒救就風光大葬。

監管工作理念升級：

堅決消除監管空白和盲區，摒棄“父愛情結”，重掌銀行保險立法職責

這些職能的調整和新增，背后是怎樣的考慮？可以用四句話概括。

“全覆蓋、無例外”

——一些游離在監管之外的“類保險”“準保險”活動，以及跨金融市場領域的鉆空子行為，將會得到規范治理

正如金融監管總局局長在陸家嘴(600663)論壇上提到的“堅決消除監管空白和盲區，……真正實現監管‘全覆蓋、無例外’……持續整治金融市場亂象”。這次機構改革的精華，就蘊含在短短這一段話里。

長期以來，“誰審批、誰負責”一直是金融監管的不二法則。某種程度上，這也意味著各部門各掃門前雪，可以主張“我沒批，我不管”。

中央金融工作會議提出“所有金融活動全部納入監管”，而6年前的官方口徑還是“所有?融業務都要納?監管”，這種文字調整可不是無關緊要的細微差別。金融監管的范圍得到擴大，而這些擴大的職權主要賦予給了金融監管總局。

前幾年，P2P成為沒人領養的孩子，野蠻生長。根據中國互聯網金融協會的數據，共有5272家P2P爆雷跑路，造成1200多萬人約1.5萬億的損失。

在保險市場，全網出現了120多家網絡互助，會員累計達到數億人，資金池一度非常龐大，最終也是一地雞毛，黯然退場。

還有，一些保險公司運用信用保證保險的增信作用，將自己做成了信貸中介人，用來抵押的房子車子根本就是子虛烏有的，承擔巨大信用風險，甚至不止一家保險公司一次“暴雷”就壓垮償付能力。

在一些地方，“風險統籌”大行其道，借用保險概念和業務形式，形成了不正當競爭，也沒有得到徹底解決。

可見想見，隨著金融監管總局職責落地，一些游離在監管之外的“類保險”“準保險”活動，以及跨金融市場領域的鉆空子行為，將會得到規范治理。如果雪球仍然越滾越大，金融監管總局按照“既管合法又管非法”的授權，“對涉及跨部門跨地區和新業態新產品等非法金融活動，研究提出相關工作建議，按要求組織實施”，將會斷然出手。

創新與偽創新，創造價值與市場套利、規避法律的分野，將會越來越清晰。在一項新事物誕生之初，可以觀察，可以放進“監管沙盒”，讓子彈飛一會兒，但法外之地，定是行之不遠。

“重防災，快救火”

——在機構改革后，監管部門將不再有什么“父愛情結”，不怕揭短亮丑，而是以更主動的姿態防止風險敞口擴大

縱觀保險業出現問題的機構，有的屬于一股獨大，大股東或者實際控制人掏空資產，有的則因為股權分散，產生內部人控制，江湖傳聞有的機構內部分工分頭“圍獵”監管。一邊積累問題，一邊做大山頭，之后甚至反制、要挾監管，使監管部門在處理問題時考慮系統性風險而投鼠忌器。

中央金融工作會議提出對風險“早暴露、早處置”，而之前金融監管部門對外的官方口徑是“早發現、早處置”，顯然是有針對性的。

可以預見，在機構改革后，監管部門將不再有什么“父愛情結”，不怕揭短亮丑，而是以更主動的姿態防止風險敞口擴大，在拿準之后就采取具有強制力的硬核措施，“及時阻斷風險蔓延”。

“強監管、嚴監管”

——檢查局、稽查局“查案”，處罰局“審案”，形成“流水作業”，實現了“武力疊加”

從網絡披露的信息可見，在增配職能的同時，金融監管總局更加兵強馬壯。不妨對比一下：金融監管總局人員超過人民銀行、證監會，達到900多人，而其他部委一般在300-600人之間，可見國家對金融的重視，對金融風險防范的高度關注。

特別是，在檢查局之外，又成立了稽查局、稽查總隊。參照證監會稽查總隊170人的配置，金融監管總局的人馬只會多、不會少，檢查人員數量料將翻番。

保險業處罰罰沒款已經連續兩年超過3億元，預計今年會再創新高。隨著改革落地，監管部門擁有了4個檢查局，借鑒證監會的經驗，還成立了行政處罰局，從人員配備和工作機制上，體現了“重拳懲處嚴重違法違規行為”。檢查局、稽查局“查案”，處罰局“審案”，形成“流水作業”，實現了“武力疊加”。

“立規矩，抓執行”

——歷經5年之后，銀行保險立法的職責重新回到了金融監管總局；立法權和事權需要般配對應，才能保證質量

金融監管總局“三定”方案規定，“擬訂銀行業、保險業、金融控股公司等有關法律法規草案，……制定銀行業機構、保險業機構、金融控股公司等有關監管制度”。這是一個很大的調整。讀者不妨對比一下五年前銀保監會“三定”方案的提法：“參與起草銀行業和保險業重要法律法規草案以及審慎監管和金融消費者保護基本制度。起草銀行業和保險業其他法律法規草案”。而人民銀行當時負責“擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度”。

本來是參與，現在是主導。歷經5年之后，銀行保險立法的職責重新回到了金融監管總局。這一調整說明，主政者考慮到立法權和事權需要般配對應，才能保證質量。

這或許意味著，學界和業內呼吁已久的核心法律法規的修改將會加快，甚至可以預見，保險市場長期發展的關鍵領域，法律基礎會從無到有、從薄弱走向穩固。比如，新型險種、業務的地位，保險合同領域久拖不決的適用難題，保險資金運用體系蕪雜的問題等等，應該會在更短的時間內得到解決。

監管改革已是明盤，市場發展迎來變局。合規為盾，凜遵正道，守穩求長。

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